【全民退保．一】人口老化不可逆 政府勿忘安老之責
Source : HK01 觀點 (2019.10.25)
「老有所養，幼有所教，貧有所依，難有所助」本為社會大同的崇高理想，但隨着現代家庭的組織形式改變，以及政府功能逐步擴大，各項扶助弱勢的責任便轉移到政府。雖然本港早在上世紀「六七暴動」後，推出資助房屋和全民免費教育等惠及基層的社會福利政策，漸改殖民地時期的自由放任經濟政策，但在借來的土地上，港英政府在政治上實在沒有動力和誘因，繼續深化社會福利改革，提升政府在二次資源分配的職能，以扭轉「積極不干預」衍生的經濟不公。
隨着人口老化、家庭結構「小子化」兩大結構性原因下，本港未來數十年供養老年人口的財政擔子必定百上加斤。有見及此，當局必須及早正視潛在的挑戰，未雨綢繆，拿出施政遠見和決心，還市民期盼以久的全民退休保障。
現時，港人的退休保障主要是依靠本世紀初才實施的強制性公積金計劃（下稱強積金）和個人儲蓄，政府扮演的角色並不吃重。可是，回望其他國家的發展歷程，政府介入退休保障的理念其實早在十八世紀末就出現。1795年，美國政治活動家潘恩（Thomas Paine）曾出版一本題為《土地公義》的小冊子，建議國家徵收遺產稅後，每年向50歲或以上的民眾分配10英鎊，以紓緩老年貧困的境況。儘管當代的退休保障非如潘恩所提倡，以遺產稅的手段融資，但其前衛的想法卻為政府在退休保障可有的角色，帶來革命性衝擊。
逾半世紀議而不決的難題
二次大戰後，歐洲諸國為防止再度爆發戰爭，紛紛擁抱社會福利主義，向民眾提供生活的安全網，公營退休保障應運而生，惟本港相關的討論卻要等到六十年代才浮現。1965年，殖民地政府發表《香港社會福利目標及政策白皮書》，認為貧窮是「個人問題」，故在照顧老年人口的問題上，理應跟隨華人傳統由家人負責。
不過，兩年後港府委託的專家卻得出不同的結論。1967年，英國經濟學者Gertrude Willams提交的報告指出，「沒有實施社會保險制度的代價才是昂貴，因為問題會隨時光消逝而日趨嚴重，因而使這代價亦日益提高……原則上，逐漸實施社會保險制度應視為政策目標之一……」可惜的是，建議最終並未被港英政府採納。反而，鑑於六十年代本港政局不穩，以及社會保險制度的潛在成本未明，港英政府最終只採納另一建議—1971年推出的「公共援助制度」，以公帑補助弱勢社群的基本生活需要（後來演變為綜合社會保障援助）。兩年後，政府再推出「傷殘老弱津貼」，以不設經濟審查和供款的形式，向老人及殘疾人士提供現金津貼，自此便成了貧窮長者的主要社會保障制度。
雖然Gertrude Willams的意見沒有得到重視，但此後有關退休保障的倡議和討論，陸續擴大至民間。七十年代，港府再次邀請英國社會保障部檢討社保制度，並於1977年發表《社會保障：為最不能自助者提供幫助》綠皮書。
可惜在資方極力反對下，兩年後當局發布《社會保障的未來發展綠皮書》，表明放棄設立由勞資雙方共同供款的社保制度。民間並未就此作罷，到了八十年代，香港社會保障學會和工聯會分別推出《三方供款老年保障方案》和中央公積金方案，但各方案再度在龐大阻力下流於「討論階段」。
除了部份立法局動議和諮詢制度，時任港督彭定康亦曾在1993年的《施政報告》中，建議成立「老年退休金計劃」，向所有合資格的長者每月發放劃一的退休金。當年，政府認為與中央公積金及退休保障制度相比，該計劃的優點有四：一、可即時為長者提供退休金；二、涵蓋範圍廣泛（低收入人士、退休人士、家庭主婦納入保障範圍）；三、可保證提供不受通脹影響的基本退休保障；及四、供款率較低。儘管翌年的諮詢文件《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金計劃》已有計劃的初步構想，例如退休金額為工資中位數的三成、供款率為僱員收入的3%等，但構想不但未能凝聚社會共識，更惹來時任中英聯合聯絡小組的中方代表陳佐洱反對，抨擊大增福利開支最終或會「車毀人亡」，當局不得不在1995年放棄計劃，改推強積金計劃作為替代方案，2000年開始實行至今。
1994年，世界銀行發表了《扭轉老年危機：保障老人及促進增長的政策》報告書，就長者退休保障的相關問題提出解決之道，並列出長者經濟保障計劃的三大目標—分別是保險、將入息再分配和儲蓄。同時，世界銀行也提出結合不同的財務保障計劃（即三根支柱）概念，說明多元化計劃較單一方式更有效達成上述目標，並能確切為長者提供經濟保障。
「老年時代」來臨 什麼是理想退休保障？
2005年，世界銀行再發表《21世紀老年入息的支援—退休金制度及改革的國際視野》報告書，將三根支柱增至五根，使長者入息保障體系更為完善（見表）。觀乎其他國家和地區，退保制度已不再是單一計劃、單一財政來源，反而是像世界銀行提出「五根支柱」概念，以多樣化的政策工具，組合成全面的退保制度。
報告書同時建議根據一套首要及次要的標準，來評估退休金制度的改革方案能否達到切合有關國家特定環境及需要的效果。首要評估標準關乎改革後的退休金制度是否足以維持、符合公眾的負擔能力、能持續營運、公平、能預測和穩健。次要評估標準關乎退休金供款對經濟生產和增長的作用。
雖然強積金推行已久，但從近廿載的經驗和反響看來，計劃不但未能為全港市民提供老有所依的退休保障，更有不少為人詬病之處。更重要的是，一如許多已發展經濟體，在生育率偏低和預期壽命延長之際，本港同樣面對人口急劇老化和家庭結構改變，使到退休保障的潛在挑戰已是今非昔比。
若港府續以議而不決的態度，依靠現有的長者綜緩、高齡津貼及長者生活津貼，來否定全民退休保障的必要性和可行性，未來數十年定會自製出更難解決的結構性危機。
按政府統計處數據，本港人口老化速度甚快，未來三十年會大幅改變現有的人口結構。按推算，本港65歲或以上的人口將由2013年的102萬人，大幅增至2041年的256萬人，比例由現時每七人之中有一名長者，躍升至屆時每三人之中便有一人是長者。與此同時，在人口老化的大環境下，過去三十年本港男性和女性的預期壽命大約增加了八年，分別達81.1歲及86.7歲，惟總生育率卻由每名婦女生育1.7名嬰兒，下跌至1.1名。
在人口老化、預期壽命延長和生育率低等情況下，本港未來的退休人數勢將多於新增勞動力人口，從而使公共財政和個人供養父母的擔子隨之加重。
同時，近年經濟增速放緩、社會階梯流動停滯、通脹持續及樓價飆升等社會問題，也使本港家庭的財務壓力日增。如同梁振英政府委託香港大學榮休教授周永新研究全民退休保障的報告指出，強積金計劃於2000年底開始後，現今退休的僱員拿到的強積金平均金額約25萬元，而工作不穩定的市民更未能得到強積金的保障。
然而，當本港將步入「戰後嬰兒」的退休高峰期，這一世代的人多從事製造業及低技術服務業，收入偏低和儲蓄有限，家庭負擔較重，按估算他們退休時領取的強積金一般不會超過50萬元。這不僅反證了強積金制度的缺失，也折射出長者須獲家人供養或準備巨額積蓄，方能安享晚年的現實。
【全民退保．二】強積金大有不足 退休保障難言至臻
Source : HK01 觀點 (2019.10.24)
2005年，立法會部份議員曾提出下述關注，反映出強積金計劃的不足之處：一、計劃的涵蓋範圍有限，未能保障現時的長者、低收入人士及非受僱人士（如家庭主婦）；二、計劃的保障不足，僱員不能單靠強積金計劃所提供的退休收入養老，須加進多項類似的收入支援計劃，退休人士才可安享晚年；三、僱員須承擔投資回報不穩定的風險；及四、由於為所有在職人士提供的退休保障要在二十至三十年後才見成效，以致即將退休人士無法受惠於強積金計劃獲得退休保障。
儘管強制金計劃在一片批評聲中已逐步改革，但小修小補對提升退休保障的成效作用不大。
例如，立法會曾先後通過修訂強積金供款的最低和最高有關入息水平，並於2012年起推行「僱員自選安排」（俗稱強積金半自由行），讓僱員有更大自主權，將供款帳戶內的累算權益，自由地轉移至其他強積金計劃；另外，在強積金對沖機制的爭議上，縱然2018年的《施政報告》中，港府宣布將設雙層補貼制，減少取消對沖對中小微企的影響，但建議即使可扭轉現時僱主可抽取部份供款及累算權益，來抵銷遣散費或長期服務金的做法，強積金計劃在覆蓋率、基金回報、積累權益水平對養老水平影響、基金行政費四方面，依然難以成為一個行之有效的退休保障機制。
首先，從覆蓋率來看，雖然強積金計劃已將85%就業人口納入不同程度的退休保障，但此並未包括大量家庭照顧者、殘疾、長期失業及低收入人士等沒有參與計劃、卻又要應付退休開支的人。其次，在計劃回報上，強積金供款連同投資回報年率化的內部回報率為4.1%，雖然表面上看似不俗，但細看年度回報發現，計劃開始後共錄得十二年正回報，六年負回報（截至2018年底），而2008年金融海嘯更錄得負30.2%，反映出投資回報絕非穩定。
再者，在現行制度下，供款人的積累權益對退休生活的保障，亦未必有全面且有效的幫助。有基金公司指出，單身人士需要儲蓄130萬元，方可享有「基本」的退休生活。然而，假設貨幣的購買力保持不變，一名平均月薪排在全港第25個百分位數的低收入打工仔（即12,600元），工作四十年後，他的積累權益約160萬元（複合利率以強積金的平均年率化回報率4.1%計算），僅能勉強支撐「基本」的退休生活。這意味着強積金未必能為較低收入的勞動階層提供財政獨立的退休生活，故日後將大有機會須依賴子女供養及其他社會保障。
最後，強積金計劃的行政費同屬惹人詬病。儘管基金的開支比率已由2007年12月的2.10%，下降至當時的1.53%，但仍遠高於其他設有退休金制度的國家。據經濟合作暨發展組織（OECD）數據，愛沙尼亞的退休金行政費為1%、西班牙為0.9%、奧地利則為0.2%，更重要的是，在所有公開數據中，OECD全數國家的退休金行政費均低於1%。相反，雖然預計「積金易」在2022年分階段啟動後，未來二十年節省200多億元行政開支，但亦反襯出強積金計劃難言至臻。
或許，有論者會認為現時的長者社會保障制度，即長者綜援、高齡津貼（俗稱生果金）和長者生活津貼（長生津），已足夠為退休人士提供保障，但其他研究卻得出截然不同的結論。根據政府扶貧委員會的報告，2017年長者貧窮率為44.4%，雖較上年度下跌0.4個百分點，但本港仍有約34萬名長者被界定為貧窮，貧窮率為30.5%（2013年水平），是整體貧窮率（14.7%）的兩倍多。
更甚者是，這340,300名貧窮長者中只有約一成多（13.4%或45,700人）領取綜援，餘下居於非綜援住戶的貧窮長者（86.6%或294,600人）中，大多都沒有從事經濟活動。這些數字在富饒的本港，已足夠折射出貧窮長者面對的退休困境。
雖然現行的社會保障制度原則上可承擔養老保障的功能，但其實際作用可謂隔靴搔癢，聊勝於無。首先，在長者綜援的領取資格方面，單身人士個案的資產限額為48,500元、家庭個案（兩人）則為72,500元。但一般而言，長者都會保有一定積蓄以應付突發開支，當局將資產限額設定在如此低的門檻，結果不是迫使長者把積蓄維持在既定門檻，以確保申領資格，就是放棄社會保障，陷入兩難。何況不少生活在貧窮線下的長者並無領取綜援，箇中原因也許與標籤效應有關，即避免給予社會「無所事事」、「浪費資源」的負面觀感。
另外，儘管高津和長生津的領取門檻比綜援低，但這同是杯水車薪的扶貧政策。由於長生津的申請人不得同時領取公共福利金計劃下的高齡津貼或綜援，這使申請人即使通過較寬鬆的申請門檻，亦僅能獲取2,675元生活津貼，難言足夠應對每月基本的養老開支；另外，雖然高齡津貼的申領人不須經過資產及入息審查，但受益人的門檻不但設定在70歲或以上，而金額之少（1,385元）同樣難令貧窮長者可享有具尊嚴的退休生活。
政府是長者「守門人」 經濟權利須趕上潮流
本港退休保障爭議其中一個關鍵命題落在「誰的責任」上。縱然華人文化強調「養兒防老，積穀防饑」，由子女供養父母實屬情理之內，但隨着現代婚姻觀念改變，家庭結構呈「少子化」趨勢，未來供養父母的財政壓力，必然較現時困難，支持「社會供養」這個替代方案的呼聲亦隨之水漲船高。政府既然作為退休保障的最後守門人，亦有道義上的考量和職責，為退休長者提供一個適切的退休生活保障。
早在千禧年初，聯合國的《老齡問題國際行動計劃》已點出全球人口老齡化面對的挑戰，並呼籲全球政府按計劃提出的原則，改變態度、政策和做法。「就全球而言，2000年至2050年期間，60歲以上的人所佔的比例預計要增加一倍，由10％增加到21％，而兒童的比例預期將下降三分之一，即從30％下降至21％……在某些發達國家中，在2050年年底以前，老年人人數將比兒童人數多出一倍以上」；「在老年人口中增長最快的群體就是最老的老人，即80歲以上者。在2000年，他們總共7,000萬人，預計在未來五十年內，將增加至五倍以上。」
是以，「馬德里會議」提出要以下的政策原則，處理未來的老齡問題，包括各地應「充分實現所有老年人的所有人權和基本自由」，以及「使老年生活安全無虞，這涉及重申消除老年貧窮的目標，以及在《聯合國老年人原則》的基礎上作進一步發展」。
儘管香港是聯合國《經濟、社會與文化權利的國際公約》的締約方（下稱《公約》），但觀乎聯合國聆訊本港落實《公約》的過程，港府在處理退休保障上可謂裹足不前。聯合國的委員會曾在2001年留意到，「香港特區以『積極不干預』為原則……妨礙香港居民享有經濟、社會及文化權利」，有礙落實《公約》；而在落實《公約》第九條上，「委員會促請香港特區推行周全的退休金制度，以期為全港市民，特別是家庭主婦、自僱人士、年紀較大的人和殘疾人士，提供足夠的退休保障」。
事實上，平等機會委會員曾就聯合國的建議，促請政府檢討目前弱勢社群的退休保障。平機會認為，「社會上的弱勢社群如家庭主婦、新移民婦女和有殘疾人士，因為一生的收入較少，到退休時的退休金和資產亦較少，故此在年老時較易陷入財政困難」，而「現行的『強制性公積金計劃』是以供款為主，只有在職人士才受惠。不過，即使是有工作收入的婦女和有殘疾人士，也可能因各種因素而無法為自己積存一筆可以養生的退休金。」但此同樣未能迫使當局推行全面改革。
正如《公約》承認人人有權享受社會保障（包括社會保險），本港回歸後實行的《基本法》同樣隱含着類近的條文，與《公約》互相呼聲。首先，《基本法》第25條和36條分別列明，香港居民「在法律面前一律平等」和「依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」而第145條則列明，「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要，自行制定其發展、改進的政策。」這亦是說，不論在國際法或《基本法》的文本內，全民退休保障是法理上不會排拒之事。
到底，我們可怎樣理解《基本法》第145條所指的「原有社會福利制度」和退休保障的人權關係呢？在「孔允明控告社會福利署署長」一案中，孔女士於2005年以單程證來港定居，與丈夫家庭團聚，其夫卻在她來港後翌日不幸逝世。翌年，孔女士向社會福利署申請綜援，但因政策規定（即居港少於七年並不符合申請資格）不獲受理。最後孔女士不服並上訴至終審法院，獲判勝訴。當年，終審法院從人權角度反駁政府，指出社會福利既是權利，便須滿足人們的生活所須，不能隨意更改和收窄申領條件。
雖然孔允明案的焦點爭議是綜援的申請資格，而案中亦只有提及綜援是安全網，但誠如人權律師莊糧洸所言，「聯合國狠批香港政府，連醫管局的藥物名冊都觸及，便是因為香港社會富裕，基本生活的標準應該高一些。」同理，聯合國在理解《公約》的涵義時，也從社會保障權的規範性角度出發，表明「社會保障權……確保可為相關的社會風險和突發事件提供福利……該制度應根據國內法制定……這些計劃亦應該是可持續的，當中包括養老金的計劃……」。
【全民退保．三】社會已有共識 政府決心才是關鍵
Source : HK01 觀點 (2019.10.25)
平情而論，不論是強積金制度或是其他長者扶貧政策，皆有不足之處和漏網之魚，難以取代全民退休保障，成為「老有所依」的最後防線。事實上，周永新的研究團隊和政府的公眾諮詢皆指出，各項民意調查及公眾諮詢論壇對退休保障的取態已今非昔比，多數市民支持設立免經濟審查、由勞資官三方供款及透過增加對財團徵收利得稅的全民退休保障制度。可是，什麼才是理想的全民退保呢？
雖然政府一直迴避跟進全民退保的可行性，但坊間已有不少政黨、智庫和倡議團體提出具體的方案和落實細則，可供參考。總括而言，方案可分為多層保障（非全民）和全民劃一金額、免審查的提案。
可是，誠如《香港退休保障的未來發展研究報告》（下稱《報告》）指出，不論是民建聯還是新民黨的方案，改革現行制度並推行「多層保障」，其實亦難以平息全民退保的爭議。由於兩者方案的資金來源皆是政府，而非透過改革稅務制度，籌募開支，故按《報告》推算，隨着人口老化的高峰期即將到來，相應的恆常開支將不斷增加。因此，倘若未來政府的財政收入因經濟波動而短缺，當局或會要求僱主和僱員供款，或提高薪俸或利得稅的稅率，以補足資金缺口，屆時定會面對不少阻力。
再者，儘管「多層保障」的申請門檻已略為調低，但設立資產入息審查的結果，實跟現行的制度相差無幾。例如，民建聯建議合資格領取養老金的年齡是65歲，須居港滿七年，不應同時申領其他類同計劃，再配合第三制資產審查計算給付金額。
問題是，這類保障方案可提供的替代率卻與現有制度相若，為低收入及資產較少的人另設一層津貼，只能提升入息低於中位數的替代率，總體而言幫助不大。不過，既然周全的退休金制度乃是市民的基本權利，只要申請人達到特定年齡亦皆應有權享有，關鍵要點該落於如何誘使擁有相當數額資產者「自願放棄」領取退保權利。
反之，工聯會、全民退保聯席和公專聯提出的全民劃一金額、免審查的方案，在可承擔性和可持續性方面，的確遠較多層保障來得穩建、全面。縱然全民劃一金額、免審查方案所涉及的公共開支，必然較現時的保障制度高，但必須注意的是，由於新增開支的資金來源並非單純來自政府，而是透過強積金轉移或額外供款、政府注資基金，或稅務改革（輕微上調利得稅），使政府經常性開支並無增加。
換句話說，由於全民劃一金額、免審查的方案須另辟融資渠道，自然在可承擔性和可持續性上來得穩建。除此之外，這三個為處於入息中位數人士提供的退休金額，其淨替代率亦較現行制度有不同程度的優化。
雖然各界倡議的全民退保方案已有執行細則和影響評估，但如前所述，六十年代退休保障的討論漸露頭角，社會多年來仍然未有共識，而港府又被自由市場的迷思所困，致落實全民退保的步伐停滯不前，但近年民意才漸見共識。2015年年底，政府在《報告》公布之後，舉辦為期六個月的退休保障公眾諮詢，惟時任政務司司長林鄭月娥曾經表明，政府對不論貧富的退保方案均「有保留」。同時，鑑於政府被公眾質疑帶有「預設立場」，理工大學在該諮詢期同步進行的「香港市民對全民退休保障意見」研究，已反映出民意與公眾諮詢結果相悖。
據兩輪研究指出，約有三分之二市民支持本港設立毋須入息及資產審查的全民退休保障；融資方面，較多市民願意參與供款，但同時強烈要求政府和大財團在財政上作出更大承擔；市民在贊成取消強積金對沖機制的同時，反對政府只以「取消強積金對沖機制」替代推行「全民退休保障計劃」。由此可見，隨着多年來的討論、反思，以及社會大環境更迭，民眾對全民退休保障的取態也有別於回歸前，漸見共識。
不過，要落實全民退休保障，終歸還須看特區政府有否意願和決心，扭轉承襲自英殖時期的管治思維。英治時期，港英政府往往只考慮短期的政治、經濟利益，不願對社會福利和勞工保障作出大刀闊斧的改革和投資，以便維持「行政吸納政治」的有效性。情況猶如文首提及，雖然港府在「六七暴動」後推出多項福利政策，穩定民心，但同時亦要確保商界的利益不會被社會福利所削，故以公共援助計劃取代全民退休保障。這種務實的管治權術，不單以菁英階層的利益作首要考量，更抑制了社會目標及價值的公共討論。更甚者是，回歸後港府對社會保障制度的取態，或多或少仍保留着英殖時期的框架和理性，變成了阻擋改革的慣常理由。
回歸後，此等管治思維不但仍殘留在歷任官員中，更可見於《基本法》的文本內。《基本法》第107條列明，「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」；而第108條則列明，「香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」理論上，儘管「量入為出」乃是管治應有之道，但當低稅制和保守理財觀念成為了經濟發展的教條，這變相亦限制了社會福利的發展空間。
事實上，由英治時期財政司夏鼎基提出的「積極不干預」，到首任特首董建華提倡的「儒家管治」、曾蔭權時期的「大市場、小政府」，以及梁振英政府的「適度有為」等施政方針，說穿了只是用不同的表述來包裝不合時宜的理財哲學。
1966年至今，本港就設立全民退休保障的爭論不斷，但隨着人口老年化和家庭結構改變，退休安老的擔子亦會相對提高。政府必須認真、慎重地考慮，給予全港65歲及以上香港永久性居民一種定期發放、不設審查的退休金，以確保踏入暮年的退休長者即使面對命運的刁難，亦能靠着社會提供的基礎保障，有尊嚴地安享晚年。
可是，即使設立全民退休保障漸見共識，若政府不敢或不願撇棄僵化的管治思維，終究無濟於事。回歸後，港府承襲殖民地時期的新自由主義理念，過於側重市場在資源分配的職能，完全忽略了無形之手衍生的分配不公。這種清規戒律一方面造就繁榮的虛象，另一方面則繼續加深社會的貧富不均。現時不少長者老年並無財政依靠，是為放任資本主義促成的副作用，只有政府干預才是扭轉市場分配不公的藥方。
