Source : 明報 - 觀點 (2019.08.13)
自香港「反送中」運動發展成街頭抗爭和不合作暴力運動後，香港社會的法治和秩序迅速惡化，敗壞香港聲譽。香港社會和媒體已有意見認為，既然香港社會治安兩個月來已出現很大問題，行政長官會同行政會議應當根據《緊急情况規例條例》，頒布維持社會治安和秩序的相應規例，港府還應當據基本法第14條第3款向中央政府請求駐軍協助維持社會治安和救助災害。現在是分析和理解有關條文的時候了。
請求駐軍協助前 港府應先採用兩步措施
據筆者對基本法和本地法例的理解，在港府請求駐軍協助維持治安前，港府應當事先採用當地的兩步救濟手段。作為第一步措施，行政長官會同行會為防止嚴重擾亂公安，據《公安條例》第17E條，可禁止香港境內任何地方不超過3個月的任何類別的公眾聚集。警務處長據此可拒絕簽發任何「不反對通知書」，而不僅僅是個別申請，警方就可根據公安條例第17條規定，規管任何集會、遊行及聚集。
上述第一步措施如果效果不彰，行政長官會同行會應當採取第二步措施。據《緊急情况規例條例》第2條，行政長官會同行會認為有緊急或危害公安情况時，可訂立合乎公眾利益的規例。據基本法第56條，只要徵詢行會意見，特首就可頒布有關規例。從該條例第2條看，上述有關規例有14項。為省篇幅，14項規例就不一一註明。其中比較有效的可能包括：對「通訊及通訊方法的檢查、管制及壓制」，「逮捕、羈留、驅逐及遞解離境」，交通管制，財產管制、沒收、管有或控制，任何成文法則暫停實施，拘捕、審訊及懲罰違反者等。
第一步措施應當是屬香港特區自治範圍內的地方事務；第二步措施可以說是從自治範圍內的事務，過渡到中央和香港特區關係的事務了。若街頭抗爭和不合作暴力運動得到控制，此事也就了了；但如由於這樣那樣的原因，行政長官會同行會認為該街頭抗爭和不合作暴力運動仍不能得到控制，則據基本法第14條第3款，代表特區政府的行政長官在必要時可向中央政府請求駐軍協助維持社會治安。澳門政府曾因水災向中央提出過這樣的請求，但目前香港還沒有提出過任何這樣的請求。
中央和港府有明確分工
結合基本法第14條第1、2款規定，可以知道中央政府和港府有明確分工：中央政府負責管理香港特區防務，港府負責維持香港特區社會治安。一般情况下，香港特區社會治安屬地方事務，由香港警方處理，中國軍隊包括香港駐軍是不干涉的；但在香港特區出現行政長官會同行會認為的緊急情况下，香港社會治安就未必是屬於地方事務了。一旦代表特區政府的行政長官向中央政府請求駐軍協助維持治安和救助災害時，有關事務就歸屬中央和香港特區關係的事務了。
雖然這涉及中央和香港特區的關係，但列入基本法附件三的《駐軍法》有具體要求，該法第14條第2至4款的要求有三點：
(1) 香港特區的請求經中央政府批准後，香港駐軍根據中央軍委命令派出部隊執行協助維持社會治安和救助災害的任務，任務完成後即返駐地；
(2) 香港駐軍協助維持社會治安和救助災害時，在港府安排下，由香港駐軍最高指揮官或其授權的軍官指揮；
(3) 香港駐軍人員在協助維持社會治安和救助災害時，行使香港特區法律規定的權力。
港警有足夠力量處理 不必進入緊急狀態
香港有個別人和少數媒體認為，目前香港社會治安已符合基本法第18條第4款由人大常委會宣布香港特區進入緊急狀態的時候，理由是：（1）港府已宣布發生「暴動」；（2）在暴動中已提出「光復香港，時代革命」口號，並挑戰國家主權如塗污國徽、把國旗下降扔到海裏等，危及國家統一和安全；（3）有關的街頭抗爭和不合作暴力運動此起彼落，每周都有好幾宗，每宗都在不同地區發生，香港警方和有關交通當局疲於奔命，仍不能控制。為此，「反送中」街頭抗爭和不合作暴力運動的策劃者還會指揮暴徒不斷升級行動。
但就目前情况而言，上述理由還是不成立的
（1）香港進入緊急狀態的實體條件是戰爭狀態，或香港發生特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂；程序條件是要由人大常委會宣布或決定。基本法用「動亂」（turmoil）一詞，港府用「暴動」（riot）一詞，前者是政治名詞，後者是刑法罪名；前者須由人大常委會判斷，後者見公安條例第19條暴動罪。兩者不是同一個意思。
（2）提出「光復香港時代革命」口號、塗污國徽、把國旗下降扔到海裏的行為，挑戰國家主權，性質是嚴重的。但這是個別人的行為，不是「反送中」運動的口號。對此，香港警方有足夠力量和智慧抓獲疑犯歸案，並按香港司法程序處理，不必勞師動眾，更不必通過緊急狀態來處理。
（3）「香港特區不能控制」指的是特區政府及其警隊不能控制。現在說香港警方不能控制，為時尚早。香港警方員額是固定的，估計只有三分之一是防暴警察，若是3班制，則每次可出勤的防暴警察可能只有約3000人。防暴狀態下的警察也要休整，不能不斷超時連續工作。但每次調動上千暴徒暴動、給予黑酬獎勵，對暴動策劃者而言也是不小的負擔。資助暴動是相當於販毒、洗錢等嚴重罪行，港府應當查封他們的戶口、沒收他們的財產。對參與暴動者應當立即逮捕，不准保釋，他們的人數就會愈來愈少。若警方力有不逮，港府還可向中央請求駐軍協助。對直轄中央的地方出了這樣的大問題，中央不會置身事外。香港駐軍員額是按防務需要配備的，除勤雜人員外，他們都會打仗，一般來說會打仗也就都會防暴。一旦港府按法定程序請求駐軍協助維持治安，估計香港的暴亂可很快平息。
由此看來，基本法的設計法度嚴明，暴動策劃者要人大常委會頒布緊急狀態用心邪惡，但恐難以得逞。
作者是時事評論員、全國港澳研究會理事
